Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ/ОБСЕ), как правило, перед выборами в государствах-членах представляет доклад Миссии по оценке потребностей (МОП). После приглашения со стороны власти БДИПЧ/ОБСЕ в конце августа 2015 года обнародовало доклад Миссии по оценке потребностей (МОП) в связи с парламентскими выборами, которые должны были состояться в Азербайджане 1 ноября. Отчет, можно сказать, повторял в основном аналогичные документы, подготовленные перед выборами, проведенными в Азербайджане в 2008, 2010, 2013 годах, и отличался от них преимущественно цифрами. Вопросы, связанные с избирательной средой и избирательным процессом, были объединены в отчете в следующих темах: гендерное равенство, избирательные комиссии, процедуры обращения, процесс по регистрации кандидатов, свобода собраний, мониторинг процесса выборов со стороны НПО, правила диффамации и пресса.

Тщательное изучение отчета МОП БДИПЧ/ОБСЕ показало, что рекомендации международных организаций (АП, ПАСЕ, ПА ОБСЕ, ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианская комиссия) по выборам в Азербайджане были обобщены по темам, затронутым в отчете МОП, и выдвинут ряд критических соображений. Представляла большую важность степень объективности и обоснованности этих критических мнений.

Поэтому для оценки степени объективности критических мнений, озвученных в отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ в связи с правовыми рамками и практикой, сформировавшимися по этим темам в Азербайджане, мы подготовили сравнительный анализ законодательства, сформировавшегося в Азербайджане в связи с избирательным процессом, законодательством и практикой ряда европейских стран, таких как Германия, Франция, Нидерланды, Норвегия. В сравнительном анализе нашли свое отражение все основные вопросы, гендерное равноправие же было проанализировано отдельно, с точки зрения международной перспективы.

1. В отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ отмечается, что женщины мало представлены в государственных структурах, занимают в парламенте примерно 16% мест, а из 42 министерских постов – всего один. В связи с этим хочу отметить, что вопрос малого представительства женщин на руководящих должностях является одним из представляющих большую важность не только в Азербайджане, но и во многих зрелых демократиях.

Наряду с этим, проведенный сравнительный анализ показывает, что в 2010-2014 гг. процент представительства женщин в национальном парламенте похож с международными и европейскими образцами, или же в большинстве случаев они ниже, чем в Азербайджане. Например, в Чешской Республике (20%), Эстонии (19%), Венгрии (10%), Ирландии (16%), Японии (8%), Мальте (14%), Румынии (14%), Соединенном Королевстве (23%) и Соединенных Штатах (19%).

Кроме того, Азербайджанская Республика обладает лучшими в регионе результатами до 2015 года по представительству женщин в парламенте на уровне 16%, тогда как в Армении этот показатель равнялся 11%, в Грузии – 12%, Иране – 3%, Российской Федерации и Турции – по 14%.

Интересно, что в отчете МОП указывается отсутствие какой-либо статьи в связи со сбалансированным гендерным участием в избирательных комиссиях. Однако в результате анализа было установлено, что в избирательных законах рассмотренных стран не предусмотрено специальных статей относительно представительства женщин в соответствующих избирательных комиссиях государства. Таким образом, были доказаны необоснованность и необъективность выдвижения на примере Азербайджана вопроса гендерного равенства в избирательном законодательстве касательно состава избирательных комиссий.

2. Другая тема, обсуждаемая в отчете МОП БДИПЧ, была связана с избирательными комиссиями. В отчете говорится, что формула организации избирательных комиссий, процедура регистрации кандидатов и механизмы рассмотрения жалоб и обращений продолжают оставаться темой долгосрочных рекомендаций, и до сих пор не рассмотрены.

Мы провели сравнительный анализ законодательства Азербайджана относительно механизма организации выборов, соответствующего контроля над выборами и института, ответственного за избирательный процесс, а также его формирования в соответствии с законодательством Германии, Нидерландов, Норвегии и Франции. Сравнительный анализ избирательного законодательства указанных государств показывает, что в определенных случаях (например, в Германии или Нидерландах) широкие полномочия по выдвижению центральных избирательных комиссий принадлежат Министерству иностранных дел, которое является частью исполнительной власти. Поэтому, учитывая то, что центральным органом, ответственным в нашей стране за организацию, проведение, контроль за выборами, и действующего в качестве независимой администрации является Центральная избирательная комиссия, мы становимся свидетелями необоснованной и несправедливой критики системы, принятой Азербайджаном.

Наряду с этим, было выявлено, что ни одна из указанных европейских стран не приняла каких-либо правовых положений для борьбы с возможным влиянием правящей политической партии в таких вопросах, как решение об организации избирательных комиссий. Кроме того, не предусмотрены специальные правила относительно правового потенциала и профессионализма членов избирательных органов.

В результате можно прийти к такому выводу, что хотя с мнением о возможности продвижений в вопросе организации и деятельности избирательных комиссий и можно согласиться, имеющаяся в Азербайджане система, обеспечивающая политический паритет в организации избирательных комиссий, является среди проанализированных моделей самой приемлемой и сбалансированной. Считаем, что в отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ по этому вопросу представлены необоснованные и недостаточно проанализированные суждения.

3. Одним из объектов критики в отчете МОП БДИПЧ является вопрос, связанный со сроками избирательной кампании. Известно, что избирательная кампания в Азербайджане может начаться, по закону, за 23 дня до дня голосования, и деятельность в рамках агитационной кампании должна быть приостановлена как минимум за 24 часа до начала голосования.

В ходе исследований было определено, что в Германии, Нидерландах и Норвегии в законодательстве не предусмотрены сроки избирательной кампании. Лишь в законодательстве Франции для проведения агитационной кампании в ходе выборов в Национальную ассамблею определены двадцать дней до дня голосования. Наряду с этим, должно быть отмечено, что хотя в Германии, Нидерландах и Норвегии и не установлены сроки избирательной кампании, в каждой из этих стран традиции, дополнительные правовые требования, а также практические соображения, например, расходы де-факто диктуют сроки кампании в 3-5 недель.

Таким образом, законодательство Азербайджана предусматривает схожие с проанализированными европейскими государствами сроки кампании. С правовой точки зрения во Франции существуют самые жесткие юридические статьи. Так, сроки разрешенной законом избирательной кампании составляют всего двадцать дней. С этой точки зрения азербайджанские правила по сравнению с французскими более мягкие, и фактически подобны срокам кампании в других проанализированных европейских государствах.

4. Еще одной темой, затрагиваемой в отчете МОП БДИПЧ, являются процедуры обращения. Следует отметить, что, согласно законодательству Азербайджана, жалобы на возможные нарушения избирательного законодательства могут быть задокументированы заинтересованными сторонами в течение 3 дней после предполагаемого неправомерного решения или предпринятого действия. Все это рассматривается группами экспертов Центральной избирательной комиссии в составе девяти членов и окружной избирательной комиссии – в составе трех членов. Согласно существующей двусторонней правовой базе в Азербайджане, жалобы первоначально рассматриваются независимыми избирательными комиссиями, после чего заявитель может обратиться в суд, как до выборов, так и после выборов, чтобы обратиться с апелляцией в суд (Апелляционный суд).

Должно быть отмечено, что в Азербайджане законодательная власть находится в стороне от процесса обращений, и тем самым право решения предоставляется более сбалансированному с политической точки зрения органу – Центральной избирательной комиссии, и в то же время создаются условия для очень активной роли судов. Другие подвергнутые анализу европейские государства не принимают статьи, направленные на устранение случаев возможных злоупотреблений со стороны правящей парламентской партии, и предусматривают обращение в суд лишь в редких случаях, например, в вопросах, связанных с правом голосования, которое является конституционным правом.

В целом, проведенный сравнительный анализ показывает, что процедуры подачи апелляций в Азербайджане примерно идентичны процедурам, принятым в других европейских государствах. Поэтому критические мнения по этому вопросу следует считать предвзятыми.

5. Уделив особое внимание в своем отчете процессу регистрации кандидатов во время парламентских выборов, МОП БДИПЧ/ОБСЕ заявляет о представлении в соответствующую ОИК 450 подписей зарегистрированных избирателей потенциального кандидата. Выражается обеспокоенность по поводу потенциального давления, оказываемого на оппозиционные партии и некоторых других собеседников для того, чтобы они воздерживались ставить подпись в поддержку своих кандидатов. Исследования показывают, что зарегистрированным политическим партиям, получившим места в национальных парламентах других стран (Нидерланды, Германия), или же располагающим минимальным числом избирателей (Норвегия), достаточно представить необходимые документы и подпись исполнительного главы партии. Французский парламент не предусматривает специальных требований в связи с приемом подписей для выборов. Помимо этого, для регистрации кандидата на национальных выборах в Норвегии требуются 500, Германии – 200, Нидерландах – 30 достоверных подписей. Это, безусловно, показывает то, что в отношении парламентских партий в сравнении с другими группами применяются более простые правовые ограничения.

Кроме того, в Азербайджане избирателям разрешается ставить подпись в поддержку нескольких кандидатов, что упрощает процесс регистрации. В Нидерландах избиратель во время предоставления подписи должен лично предстать перед государственной властью. Германия же предоставляет избирателям право также отзывать подпись, и если так сделает большинство, то кандидатура аннулируется. Также от кандидатов требуется выдвижение их кандидатуры от партии в ходе внутреннего избирательного процесса.

В Азербайджане, Германии и Норвегии для регистрации кандидатов никаких финансовых ограничений не применяется. В Нидерландах же от не представленных в парламенте политических партий обязательно требуется депозит (как минимум в размере 11 250 евро). Если же в ходе избирательного процесса не будет набрано минимального количества голосов, этот депозит останется государству, и таким образом в связи с их новым и ограниченным участием на национальном уровне в избирательном процессе возникает барьер.

Таким образом, по сравнению с исследованными западными демократиями, мнение о том, что в Азербайджане для партий (политических групп или независимых кандидатов), интересующихся процессом регистрации кандидатов, создаются большие трудности, не имеет под собой оснований.

6. В отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ выражается серьезная обеспокоенность по поводу не упрощения ограничений по реализации права на свободу собраний, свободу объединений и свободу выражения мнений. В отчете МОП ОБСЕ/ БДИПЧ выражается серьезная обеспокоенность ограничений свободы собраний, свободы ассоциации и свободы выражения.

Во время исследования мы направили внимание на разграничение в европейских государствах права на проведение мирных собраний от права проведения иных видов демонстрации. Мы пришли к мнению, что фундаментальные правила в связи с общественными собраниями в целом в этих государствах не отличаются от тех же правил в Азербайджане.

Следует также отметить, что в законодательных статьях, предусмотренных в Азербайджане, установлена ясная и очевидная разница между участниками и организаторами незаконных собраний. Так, как и во всех государствах Запада, организаторы должны нести большую ответственность за то или иное незаконное действие. Поэтому любое суждение должно обосновываться не утверждениями, а конкретными примерами. Например, это могут быть игнорирование ответственными официальными лицами правовых статей относительно общественных собраний, успешного проведения этих собраний и демонстраций организаторами или, напротив, доведение ими этого вопроса до судебного разбирательства.

При отсутствии подобных примеров и учитывая, что по сравнению с западными государствами, положения фундаментального права в Азербайджане, связанные со свободой собраний, не чинят никаких препятствий их правилам, мы можем сделать лишь один вывод: Отчет МОП подготовлен не на основе законных фактов или потенциальных правовых нарушений или же конкретных фактов о неверном урегулировании, а на основе мнений ряда радикальных оппозиционных партий, являющихся заинтересованными сторонами.

7. Мониторинг выборов указывается в отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ в качестве одного из вопросов, вызывающих обеспокоенность. Отмечается, что, несмотря на заявления ряда организаций гражданского общества о намерении наблюдать за выборами, многие указывали, что, скорее всего их деятельность будет ограниченной из-за нехватки финансовых ресурсов.

Исследования показывают, что в частности в Азербайджане, Нидерландах и Норвегии, прошедшим регистрацию национальным и международным наблюдателям разрешено участие на избирательных участках во время выборов и наблюдение за ходом голосования.

Правила мониторинга выборов в Азербайджане, по которым в отчете МОП БДИПЧ была озвучена обеспокоенность, напрямую схожи с правилами проанализированных европейских стран. Учитывая обширную и либеральную природу закона, принятого с этой целью Азербайджанской Республикой, а также разрешение на проведение всеми заинтересованными партиями и избирателями не перекрестного мониторинга, а факт его упрощения, обеспокоенность по поводу возможностей контроля над избирательным процессом любых наблюдателей и избирателей необоснованна и искусственно раздута.

8. Наконец, последний вопрос, по которому была выражена обеспокоенность в отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ, был связан с правилами диффамации и прессой. В отчете подчеркивается, что, несмотря на то, что свобода медиа и свобода получения информации и обеспечиваются Конституцией, диффамация остается преступным деянием, которое предусматривает до двух лет тюремного заключения.

Должно быть отмечено, что в законодательстве Азербайджана диффамация традиционно остается одним из самых обсуждаемых вопросов. Однако сравнительный анализ показывает, что положения о диффамации в законодательстве Азербайджана не слишком отличаются от законов в Нидерландах, Франции, Норвегии и Германии, и более мягкие с точки зрения наказания, которое может быть применено за преступное деяние в некоторых западных государствах.

В качестве примера можно указать, что согласно статьям Уголовного кодекса Германии, за оскорбление человеческого достоинства предусмотрено наказание до двух лет лишения свободы, за диффамацию – также до двух лет лишения свободы и за злонамеренную клевету посредством письменного материала, включая газетную статью – до пяти лет лишения свободы. В качестве альтернативы по вышеуказанным нарушениям в теоретическом отношении могут быть применены наказания от 5 евро до 10,8 млн евро.

В Нидерландах за клевету предусмотрено уголовная ответственность максимум до шести месяцев тюремного заключения, или в виде штрафа в размере 8 100 евро, за оговор – до года тюремного заключения, или штраф в размере 8 100 евро, за преднамеренную клевету или оговор – до двух лет лишения свободы, или штраф в размере до 20 250 евро, за оскорбление – до трех месяцев тюремного заключения, или штраф в размере 4 050 евро.

В Норвегии диффамация считается преступным деянием, по которому предусмотрено наказание до трех лет тюремного заключения. Во Франции диффамация считается преступным деянием и наказывается штрафом до 12 000 евро.

Из указанных примеров становится ясно, что во всех проанализированных государствах оскорбление и диффамация считаются преступными деяниями, и самые либеральные законы в связи с этим существуют во Франции. Наиболее жесткое наказание по данному преступному деянию применяется в Германии, в особенности, если это касается общественных деятелей или же государственных символов, и оно предусматривает наказание максимум до пяти лет тюремного заключения. Что касается альтернативного наказания, то если в Азербайджане максимальные штрафы составляют небольшую сумму, то в Германии они, будучи самыми высокими, теоретически могут составлять максимум 10,8 млн евро.

Таким образом, в государствах Европы продолжают существовать правила о диффамации, и по сравнению с ними эти законы в Азербайджане более мягкие. Однако ясно, что при том, что в отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ рекомендуется аннулирование статей о преступлении, связанном с диффамацией, в отчетах МОП по странам Европейского союза таких рекомендаций нет. Это ставит под сомнение сохранение принципа нейтралитета в отчетах МОП БДИПЧ/ОБСЕ и ясно указывает на демонстрацию предвзятой позиции.

Сравнительный анализ вопроса обеспечения выхода кандидатов в медиа во время выборов в Азербайджане, Нидерландах, Норвегии, Германии и Франции показывает, что в Нидерландах, Германии, Франции и Азербайджане участникам избирательной кампании предоставляется бесплатное эфирное время. В Германии эфирное время выделяется согласно текущему представительству в парламенте, чем предпринимается шаг в пользу больших партий, а косвенно – правящей партии. А в Азербайджане, Франции и Нидерландах эфирное время, устанавливаясь методом лотереи, выделяется на равной основе. В Азербайджане для лучшего обеспечения выхода на публику малых партий законом устанавливается обязательный минимум, в Нидерландах же полномочия в этом вопросе переданы Организации по медиа.

Таким образом, положения, обеспеченные в связи с равноправным выходом в медиа, стоят в одном ряду с текущими процедурами в западных государствах. Учтя проведенный выше анализ, мы можем прийти к такому выводу, что обозначенная обеспокоенность в связи с выходом в медиа, безосновательна. Так, положения, обеспеченные Азербайджаном, аналогичны соответствующим положениям в западных государствах.

Хочу отметить, что законы, обсуждаемые и в ряде случаев критикуемые в отчете МОП БДИПЧ/ОБСЕ, можно сказать, схожи с аналогичными законами, существующими в указанных государствах. Помимо этого, то, что указанная критика в отчете опирается не на конкретные факты, а на утверждения и суждения заинтересованных сторон, а также ссылается на несуществующее и возможное потенциальное давление, говорит о нарушении нейтралитета и необъективном подходе. По некоторым вопросам (например, по правилам диффамации) законодательство в большинстве стран ЕС по сравнению с Азербайджаном более жесткое. Эти вопросы представлены в отчете МОП по Азербайджану в форме критики, но не указаны в отчетах по странам ЕС. Это доказывает применение БДИПЧ/ОБСЕ двойных стандартов и предвзятого подхода в отношении Азербайджана.